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对我国地方物业管理立法的反思

浙江民禾律师事务所 胡杰丰


自从1994年深圳颁布我国第一部物业管理地方法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》以来，到目前我国绝大多数省、自治区、直辖市和较大城市（包括省会城市和计划单列市）已制定了自己的物业管理条例，各地还在此基础上制定了很多的规章和行业管理规范，基本建立了比较完善的物业管理法规体系，对促进各地的物业管理的快速发展提供了有力保障。但是我们也看到，各地进行地方性立法的过程中，主要依靠借鉴发达国家与地区特别是我国港台地区物业管理立法，很多法律制度不符合当地物业管理发展的实际，操作性不强，有些条款还与国家的有关法律法规不相一致，并且过多强调了政府的行政主导地位，而对本应重点保护的业主权利却不够突出，本文主要对这种现象进行反思并提出完善地方物业管理立法的对策。
一、各地立法口径不一，规范相互冲突
各地的物业管理条例大多出台在全国《物业管理条例》（以下简称条例）之前，由于各地物业管理发展的水平不一，立法者对物业管理立法的理解不一致，各地制定出来的物业管理条例五花八门，在名称上有的称为“物业管理条例”（如杭州），有的称为“住宅区物业管理条例”（如深圳），有的称为“居住物业管理条例”（如上海），有的称为“城市住宅区物业管理条例”（如湖南）等。在内容上也是大相径庭，对很多事项甚至做出了相反的规定，如杭州规定“决定聘用或解聘物业管理企业”的职权属于业主大会，而深圳则规定聘请物业管理公司的职权属于业主委员会，两市对业主委员会职权的规定明显冲突；在业主投票权的计算方面，广东规定住宅按每户计算投票权，而深圳则规定各类房屋按建筑面积每十平方米计算为一票，省与市的规定相互冲突。就是地方条例内部也有诸多矛盾之处，如深圳物业条例第十四条规定“业主委员会委员由业主大会在业主中选举中产生”，同条中却又规定“业主委员会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任业主委员会委员”。那么聘请的委员以什么身份担任委员？其在业主委员会中所占的比例是多少？这类委员行使什么职权？多种问题随之产生。同样，深圳条例在第十九条规定业主委员会有权采取公开招标方式聘请物业管理公司对住宅区进行物业管理，但在第二十六条又规定“住宅区开始入住后两年内……业主委员会应与开发建设单位签订委托管理合同，并行使本条例规定的各项职责，但不得终止委托合同；开始入住两年后……原开发建设单位在同等条件下可以优先承包管理”，后者是对前者的明确否定。类似的矛盾几乎每一部地方物业管理条例中都或多或少存在，这不仅造成各地的物业管理条例相互冲突，就是同一部条例内部也难以协调，并与《条例》的规定明显不一致，破坏了我国物业管理立法的统一性。
二、强制性规范过多，业主自治原则体现不够
与《条例》相比，各地的物业管理条例一般都明确规定“业主对物业实施自治管理”或“实行业主自治与专业服务相结合”，但是在具体的法律制度中，保障业主的自治管理权利方面的规定并不完善，往往用强制性条款限制业主的权利。如上海规定“业主或者业主委员会应当委托一个物业管理企业管理物业”，湖南规定首次业主会应当讨论“确定物业管理服务企业”，其他省市的条例虽然没有明确规定业主聘请物业管理企业管理物业，但很多条款都体现了这种精神。在首次业主大会的召开方面，很多省市的条例规定由政府主管部门负责召集首次业主大会或者负责成立业主大会筹备组，而业主自己却没有权利组织成立自治组织。在监督业主大会、业主委员会履行职责方面，政府也可以直接进行干预和管理，如深圳在业主管理委员会规则中就规定：“各区主管部门应经常检查考核各管委会的运作情况，定期组织各管委会人员学习物业管理法规政策和业务知识；及时派员出席或主持业主大会或管委会的重要会议；纠正或撤销业主大会或管委会作出的不符合法规政策的决议、决定；对运作管理混乱、严重影响工作或侵害多数业主权益的管委会，应当及时主持改组或重新组织选举。”此外，深圳市、区主管部门还有权决定管委会委员及执行秘书的停任、任免、撤换、增减（深圳已经几次发生行政主管部门直接发文免除业主委员会主任职务的案例），并且业主委员会的重要会议应当“应当报请市、区主管部门派员出席并指导工作”。从这些规定可以看出，本来属于业主自治范围内的事务，却都要通过行政权力进行主导，这能说不是对业主自治权利的干涉吗？在其他省市物业管理立法中也同样存在相似的问题，强行性规范过多，如各地普遍规定物业管理区域必须聘请物业管理公司进行管理，业主委员会必须与物业管理公司签订根据“示范文本”制定的格式、内容缺乏灵活性的物业管理委托合同等。
三、对业主委员会的定位不规范
在业主委员会的定位方面，各地也有很大区别，没有理顺业主委员会于业主大会的关系。如上海、杭州规定“业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的自治组织”，湖南、天津规定“业主委员会是业主会的办事机构”，江苏在国家《物业管理条例》颁布后进行了修改，因此对业主委员会的定位与《条例》一致，规定“业主委员会是业主大会的执行机构”，另外还有不少省市对业主委员会的性质没有明确“说法”，但是从业主委员会的职权来看也明显与《条例》不一致。
各地物业管理立法的另外一大特点就是对业主委员会的权力非常集中，而忽视了业主大会的作用。如上海、深圳、杭州等地规定业主委员会有权“选聘或解聘物业管理企业”、“负责物业维修基金的筹集、使用和管理”、“审定物业管理企业的物业管理服务年度计划、财务预算和决算”等。这些事项属于涉及全体业主利益的重大事项，理应由业主自治的最高机构——业主大会来做出决定，并且《条例》也明确规定这些事项属于业主大会的职权范围，而不属于业主委员会。业主委员会权力过大，并没有相应的监督措施，以致业主委员会滥用权力案件时有发生，损害了其他业主的利益。
我国各省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规以及人民政府制定的规章都是国务院制定的行政法规的下位法，根据下位法不得与上位法相抵触的原则，各地的物业管理立法不得与《条例》相抵触，否则无效，制定机关应当及时修改或者废止。所以，对各地的物业管理法规进行修改已是当务之急，笔者认为修改时应当注意以下方面：
一、统一条例的标题和基本法律概念。从维护法制统一的角度出发，各地的条例统一称为《ｘｘ省（市）物业管理条例》为宜，这样有利于地方立法与国家立法保持一致性，也有利于地方法规对实行物业管理的各种物业形态保持普遍的的效力，还有利于法规的名称与内容相一致（各命名为《住宅区物业管理条例》的地方都规定其他物业形态的管理参照条例执行）。物业管理法规中的一些基本概念的涵义如业主、使用人、物业管理、业主大会、业主委员会、共用部位、共同设施设备等也要进行统一，并与《条例》的相关规定保持一致，避免出现人们无所适从的局面。
二、科学设置政府权力与业主权利的边界。我国政府机关目前正在进行“精简放权”，其目标就是要科学设置公权力与私权利的边界，从“全能政府”转向“有限政府”，在物业管理立法中也应体现这一趋势，裁减强制性条款，而增加对业主自治的授权性条款，科学设置政府权力与业主权利的边界，行政主管部门不直接干预业主自治范围内的事务，主要负责对物业管理活动进行监督。
三、突出业主在物业管理中的主体地位。业主对物业的管理权利直接来源于宪法、民法对财产所有权的规定，因此各地的立法应当突出业主在物业管理中的主体地位，保障业主对物业管理方式的选择权，为实现业主自治创造条件。另外，在业主大会和业主委员会的成立、召集的程序方面也应突出业主的主体地位，规定业主有权自主成立业主大会和业主委员会。
四、理顺业主委员会与业主委员会的关系，确立业主大会法律主体地位。鉴于各地对业主大会和业主委员会的定位相互矛盾，要与《条例》相一致，就应当规范业主大会与业主委员会的关系，对业主大会和业主委员会的职权进行调整，增加业主大会的职权，业主委员会作为执行机构负责业主大会日常工作。因为《条例》没有对业主大会的法律地位作出明确规定，地方立法可以根据本地实际作出适当规定，笔者认为应当确认业主大会的业主自治组织地位，并赋予其独立的法律主体资格，以便于其行使自治权利，


王斌余案：贴标签与站好队

杨　　涛


“王斌余把我们的社会撕裂成了两半”，有人在报纸这样惊呼。是的，围绕着该不该判处王斌余死刑，整个网络分成了两大阵营，相互打起了口水仗，互不相当，互相指责。
有相反的意见，并展开辩论，这在一个法治的社会，本来是一个极为正常的现象。不过，吊脆的却是，对王斌余案件的讨论，从开头就没有进入一个正常的轨道，大多数人仅仅关注的王斌余“农民工”身份的本身，因为他是一个农民工，所以他就是一个弱者，进而为弱者说话就代表着正义。换句话说，只要一个人贴上了“农民工”的身份标签，那么他所作的事情都可能是弱者在维权，支持他就意味着道德正确。至于王斌余杀死的是什么人并不重要，当时是为什么引发杀人的细节并不重要，整个杀人的过程也不重要，被杀人的四条鲜活的生命当然更不会纳入他们的视野。因为他具有了“农民工”的身份标签，所有为王斌余说话的人都有了道德上的优越感。
进而，在身份标签的强大的暗示效应面前，网络社会相当多的人开始放弃思考，放弃对于这个案件中具体细节的思考，放弃对这个案件中的法律问题的思索，放弃案件的社会的成因和对社会制度的拷问。他们开始选择在身份标签的后面进行自动的站好队，站好队是非常重要的，因为这个社会同情弱者的人总是占大多数，而王斌余已经由“农民工”的标签赋予了其弱者的身份，那么所有认为自己道德上应当有优越感的人都会站在支持不判处王斌余死刑的一边。当然，也有相当多的人也许本来是要从个案中的具体细节来考虑王斌余这个社会弱者在本案中应该承担什么样的责任，但他们害怕孤单，他们害怕自己在网络社会遭人嫌弃，他们也要争取道德的优越感，于是也选择了站在支持者的一边。
曾几何时，我们看到了这种身份标签的满天飞；曾几何时，我们看到了汹涌的网络人流急不可待的站队的情形。当年，刘涌的犯罪事实罪该不该死同样对于许多人来说并不重要，重要的是他贴上了“黑社会”的身份的标签，于是他可以在人们并不需要看他的具体犯罪事实时候，他就注定了应当死，人们也早就在这个标签指引下自动站好了队。尽管，这里我重申，我认为改判他死刑并没有错。
身份的标签是重要的，用这种身份的标签初步来识别一个人的社会地位是有益的，但用身份的标签而抛开具体的事实与案情，来识别具体的个人的善恶与事情的对错是可怕的，用这种身份的标签决定站队立场正确与否的标准更是恐怖的。身份的标签往往培养人一种非常简单的是非善恶的观念和标准，往往让人陷入一种非常偏执的思维，使身份与人的行为完全等同，并且一旦他们的思维形成，即使事实发展并不是其原先所说的一样，他们仍将固执已见利用各种理由来维护自己先前的观点，贴身份的标签的意识常常让人失去反思的精神。如果我们不想让我们的生活重新陷入浩劫中，请记住，“文革”期间我们的前辈做的事情，“地富反坏右”这样的标签使得他们所有的行为都被评判为都是反人民的，当然摧残这些人从精神到肉体的所有行为都认为是光荣与正确的，后来发展到极至便是“血统论”——“老子英雄儿好汉，老子反动儿混蛋。”
我们都不想过“文革”那种人性被摧残的生活，但是如果我们不去挖出那些让我们曾经陷入黑暗的根子和幽灵，我们很难说我们永远逃脱了那种梦魇，也很难说我们思想和社会文明有了进步。然而，眼下，我还看不到贴标签与站好队的思维有好转的迹象，随着媒体对王斌余案件报道的深入，案情越来越清楚，在一些学者也逐步修正自己一些与事实不相符的观点的同时，大多数原先支持不判处王斌余死刑的人仍然至事实于不顾，以王斌余杀死的是包工头的“狗腿子”，王斌余是梁山好汉为其强词夺理。看来，判不判处王斌余死刑真得不是很重要，重要的是要扭转国人戴上有色眼镜，见人就贴标签，而后匆匆站好队的意识！

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