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浅谈建立行政诉讼调解制度的可行性

郭辉


　　和简易程序一样，调解制度也是提高司法效率的重要制度。然而，我国现行行政诉讼法明确规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从此，不适用调解被看成是行政诉讼的一大特色，区别于刑事诉讼和民事诉讼。许多教科书还把它作为一种特有的原则，教化成千上万的莘莘学子。行政诉讼真的与调解格格不入吗？行政诉讼真的不需要调解吗？
　　一、调解制度的现实需要
　　事实胜过雄辩。由于我国行政诉讼中调解制度的缺失，使得行政案件当事人达成协商一致的意见后，以撤诉的方式结案，从而使判决结案率在降低，撤诉结案率在急剧提高，且居高不下：1994年撤诉率为44.3%，其中原告主动撤诉率占62.4%；1995年撤诉率为50.6%，其中原告主动撤诉率占54.8%；1996年撤诉率为54.0%，其中原告主动撤诉率占51.7%；1997年撤诉率为57.3%，其中原告主动撤诉率占56.6%；1998年撤诉率为49.8%，其中原告主动撤诉率占60.7%；1999年撤诉率为45.0%，其中原告主动撤诉率占64.6%；2000年撤诉率为37.8%，其中原告主动撤诉率占69.0%.这些大量的撤诉案件，归结起来，无外乎以下几种情况：一是原告起诉后到法院判决之前，认识到行政机关的行政行为没有违法情况，因而主动撤诉；二是被告在诉讼过程中，认识到行政行为违法，改变原行政行为，原告谅解因而撤诉；三是虽然行政机关的行政行为违法，但由于原告的主观原因或经过法官“做工作”，原告撤回诉讼。
　　以上三类情况中，无论哪一种，都有“调解”转“撤诉”的成份，尤其是后两种，本应调解结案而不得不转为撤诉的比例更大。可见，虽然行政诉讼的制度设置上没有调解，而司法实践中调解却大量存在。最令人担忧的是，这些没有法院主持的调解，是否存在非法交易，损害国家利益或公共利益；是否存在行政机关以势压人，欺压弱者，使行政相对人违背自愿；是否存在行政机关反悔得不到执行的情况。
　　为了消除这些可能出现的弊端，就必须让调解制度堂而皇之地走入行政诉讼的殿堂。
　　二、 调解制度的可行性
　　设置行政诉讼调解制度，就必须解决行政机关有无实体处分权的前提条件，必须回答建立调解制度是否将因此损害国家利益或公共利益等问题。
　　1、行政机关对行政职权依法享有处分权。实体处分权是调解产生的基础和前提，这是公认的观点。关键问题在于行政机关是否拥有实体处分权。反对建立调解制度的观点认为，行政职权是法律赋予行政机关国家权力，它同时又是一种职责，是职权、责任、义务的统一体，行政机关只有依照法律规定实施，既不可变更，也不可放弃，否则就是失职。由此推论，行政诉讼不宜建立调解制度。
　　初看起来，这种排斥调解制度的观点似乎有一定的道理。但我们千万不能被这种表面的逻辑推理所误导。首先，行政职权的实施方式不是死板固定的，其方式的选择取决于实际的需要。行政机关行使职权固然要遵照法律的规定，否则就是违法。但我们绝不可幼稚地、天真地认为法律的适用就是法律与事实一一对应的过程，法律是针对某一类事实反复适用的，而事实是千变万化的。现代法学理论研究表明，法律规范再严密也不能涵盖行政管理的所有领域，即便涵盖了行政管理的所有领域，也不能严密到与多变的现实一一对应到可以按图索骥的程度。事实上，适用法律的过程是一个选择的过程，这种选择不仅限于适用具有较大自由裁量空间的法律，“即使在法律条文拘束较强的场合，法律家也不可能像一架绞肉机，上面投入条文和事实的原料，下面输出判决的馅儿，保持原色原味。”这样看来，行政机关依法行使职权，本身就是行使处分权。与民法上民事主体行使处分权不同的是，行政职权的行使要受到更多的法律约束。但不能因为有更多的法律约束就否定处分权的存在。
　　案例：某市开发“花园广场”，拆迁公司为被拆迁户李某提供了甲地现房安置方案，但李某以甲地偏远为由拒绝搬迁，拆迁公司遂申请房管部门裁决，房管部门裁决李某必须在十日内腾空现住房，搬迁至甲地安置房居住。李某不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销行政裁决。在诉讼过程中，经法院和房管部门协调，原告李某在乙地自找了安置用房，并与诉讼第三人达成一致意见，同意以10万元现金补偿安置。按现行法律，原告与第三人只能案外和解，然后向法院申请撤诉结案。如果引进调解制度，效果就不同了，本案原、被告及第三人完全可以达成调解协议：①原告与第三人用10万元现金补偿安置；②被告的行政裁决不予执行。其次，行政法律关系的时代变化，进一步扩大了行政机关处分权的范围。随着福利社会的到来，行政法律关系和行政职能的特征发生了重大变化。行政职能的内容不仅仅是管理，还包括服务。行政法律关系中行政机关与行政管理相对人之间，不再是硝烟弥漫的对抗，往往表现为互相联系的合作，既有管理与被管理关系，又有服务与被服务关系。行政行为的行使过去单方性、强制性很突出，如今却十分注重与行政相对人的合作，行政机关不断寻求与被服务对象的合意。在行政程序中，既然存在着行政行政机关与行政相对人的协商一致，我们就没有理由排斥行政诉讼调解存在的可能性了。
辽宁省人大常委会


辽宁省人口与计划生育条例


2003年1月16日辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过
根据2004年6月30日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改<辽宁省人口与计划生育条例>的决定》修正

第一章 总 则

第一条 为实施《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》），结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织，居住在本省的以及户籍在本省而居住在省外的公民，必须遵守《人口与计划生育法》和本条例。
第三条 人口与计划生育工作，坚持宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的方针，建立和完善依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理的管理机制。
第四条 省、市、县（含县级市、区，下同）人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。
省、市、县计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作；其他行政部门在各自职责范围内负责有关的人口与计划生育工作。
第五条 工会、共青团、妇联及计划生育协会等社会团体、企业事业单位和公民，应当协助人民政府开展人口与计划生育工作。
第六条 各级人民政府应当对在人口与计划生育工作中做出显著成绩的组织和个人给予奖励。
鼓励公民对人口与计划生育工作的监督，对举报违反人口与计划生育法律、法规行为并经查实的，由被举报人所在县人民政府给予奖励。

第二章 人口发展规划的制定与实施

第七条 县级以上人民政府依据《人口与计划生育法》编制本行政区域的年度人口发展计划和中、长期人口发展规划，根据人口发展计划和规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施。
第八条 县以上计划生育行政部门负责人口与计划生育实施方案的组织、协调、考核、评估等日常工作。
乡（镇）人民政府、街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案。
第九条 各级人民政府应当逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平，保障人口与计划生育工作必要的经费。
各级人民政府应当对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作给予重点扶持。
各企业事业单位应当提供必要的经费，保证本单位人口与计划生育工作的开展。
鼓励社会团体、组织和个人为人口与计划生育事业提供捐助。
第十条 广播电视、新闻出版和文化等部门应当采用多种形式，宣传人口与计划生育法律、法规及计划生育知识。大众传媒应当开展人口与计划生育的社会公益性宣传。
第十一条 教育行政部门应当指导学校安排必要的课时，在学生中开展人口理论教育、生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。
第十二条 国家机关、社会团体、企业事业单位和村（居）民委员会，可以根据实际情况，设立计划生育机构或者指定人员，做好本单位、本管辖区域内的计划生育工作，落实本条例规定的计划生育奖励与优待措施，并向计划生育行政部门报告本单位、本管辖区域有关计划生育的工作情况。
第十三条 企业事业单位、村（居）民委员会可以与本单位或者本管辖区域内的育龄公民签订计划生育合同，明确双方权利与义务，并在计划生育技术服务机构的指导下，做好避孕和节育医学检查的组织工作。
第十四条 建立和完善人口与计划生育目标管理责任制，实行人民政府对其所属部门和下一级人民政府、计划生育行政部门对本级人民政府所属其他部门和下一级人民政府所属部门的双重监督。建立国家机关、社会团体、企业事业单位法定代表人计划生育工作责任制，并采取日常监督与定期检查相结合的方式进行考核。
第十五条 实行计划生育委员会兼职委员制度。兼职委员单位由政府有关部门和有关社会团体组成，并具有下列职责：
（一）结合本部门、本系统的工作特点，制定工作方案，协调、督促本部门、本系统做好计划生育工作；
（二）参与研究人口与计划生育工作中的重大问题；
（三）参与制定中长期人口发展规划、人口与计划生育实施方案以及相关政策；
（四）及时了解人口与计划生育工作情况，提出意见与建议；
（五）与人口和计划生育有关的其他工作。

第三章 生育调节

第十六条 稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚、晚育，提倡一对夫妻生育一个子女。
第十七条 初次生育的夫妻，怀孕后，持居民户口簿、结婚证、婚前医学检查证明和所在工作单位或村（居）民委员会婚育情况证明到女方户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处免费办理生育登记。
第十八条 只有一个子女，且女方年龄已满２６周岁，并符合下列条件之一的夫妻，经县计划生育行政部门批准，可以生育第二个子女：
（一）双方均为独生子女的；
（二）双方均为农业户口的农村村民，且一方是独生子女的；
（三）双方均为少数民族，且女方是农业户口的农村村民的；
（四）双方均为农业户口的农村村民，其中一方是国家确定的人口稀少的少数民族的；
（五）双方均为海岛居民，且连续在海岛居住５年以上的；
（六）双方均为农业户口的农村村民，其中一方残疾，且残疾程度相当于残疾军人二等甲级以上标准的；
（七）一方是革命烈士的独生子女的；
（八）一方为残疾军人，且残疾程度为二等甲级以上标准的；
（九）女方是农业户口的农村村民，只有一个女孩也为农业户口的；
（十）子女经市级以上病残儿医学鉴定小组鉴定为病残儿，不能成长为正常劳动力，且医学上认为该夫妻可以再生育的；
（十一）同胞史弟均为农业户口的农村村民，且只一人有生育能力的；
（十二）农业户口的农村村民中有女无儿户的所有女儿和女婿均为农业户口，其中招婿的一女的；
（十三）再婚一方已有一个子女，另一方未生育或者收养子女的，要求生育时，女方不受年龄已满２６周岁限制。
第十九条 符合下列条件之一的夫妻，经市计划生育行政部门批准，可以再生育一个子女：
（一）再婚一方已有两个子女，且均为合法生育或者收养，另一方未生育或者收养子女的；
（二）一方属丧偶再婚，且双方再婚前均已合法生育或者收养一个子女的；
（三）夫妻因患不孕症未生育，依法收养一个子女后怀孕的；
（四）合法生育或者收养的子女不超过两个，其子女有死亡的。
第二十条 有下列行为之一的夫妻，不得再生育：
（一）有生育能力，符合生育一个子女规定，但已收养或者送养子女的；
（二）符合法定再生育条件，但在再生育前又收养或者送养子女的；
（三）符合法定再生育条件，但怀孕后无正当理由引产，或者生育后故意致婴儿死亡或者谎报婴儿死亡的；
（四）属于离婚后再婚的男方，其离婚判决书中记载因生女孩而离异的。
前款第（一）项、第（二）项中规定的收养子女，不包括残疾儿、孤儿和社会福利机构抚养的查找不到父母的弃婴及儿童。
第二十一条 符合再生育条件但没有再生育子女的农业户口的农村村民，成建制转为城镇居民的，自转变之日起３年内可以申请再生育一个子女；因其他原因转为城镇居民的，不得再生育，但在转变之日前已经批准生育并已怀孕的，准予生育。
城镇居民转为农业户口的，不执行本条例第十八条有关农业户口的农村村民生育的规定。
第二十二条 符合再生育条件的夫妻，要求再生育的，应当持双方所在单位或者村（居）民委员会证明，向女方户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提出申请。
乡（镇）人民政府或者街道办事处应当自收到申请之日起15日内提出审核意见，报县计划生育行政部门。对符合第十九条规定条件的，由县计划生育行政部门提出审核意见并自收到之日起１５日内报市计划生育行政部门。
市、县计划生育行政部门应当自收到审核意见之日起１５日内作出是否批准的决定，并书面告知当事人；不予批准的，应当说明理由。
第二十三条 已满法定婚龄但未履行婚姻登记手续生育的，由计划生育行政部门书面通知其在３个月内办理婚姻登记；逾期未取得婚姻登记证明的，按照不符合法定条件生育子女处理。
第二十四条 超过法定生育子女数量再收养的，按照不符合法定条件生育子女处理。
第二十五条 不符合法定再生育条件怀孕的妇女，应当采取措施，终止妊娠；不终止妊娠的，由其所在单位和村（居）民委员会采取措施，令其限期终止。
第二十六条 育龄夫妻应当参加所在单位或者有关部门统一组织的避孕和节育医学检查服务，预防、减少和终止非意愿妊娠。不参加统一组织的避孕和节育医学检查服务的，终止非意愿妊娠发生的费用不享受免费待遇。
提倡已生育子女的夫妻，选择长效避孕措施。
第二十七条 实行计划生育的育龄夫妻免费享受下列服务：
（一）领取非卖品的避孕药具；
（二）参加孕情和宫内节育器检查；
（三）放置和取出宫内节育器；
（四）施行输卵管结扎、输精管结扎、皮下埋植避孕剂和人工流产术、中期妊娠引产术；
（五）计划生育手术并发症的诊治；
（六）与第（三）项至第（五）项有关的常规医学检查；
（七）国家规定的其他项目。
前款规定所需经费，参加生育保险、基本医疗保险的，由生育保险、基本医疗保险统筹基金中支付；没有参加生育保险、基本医疗保险的，列入财政预算。具体管理及支付办法由省人民政府制定。

第四章 奖励与社会保障

第二十八条 建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，实行计划生育利益导向机制，满足公民实行计划生育的基本需求，促进计划生育。
第二十九条 逐步实行农村独生子女父母、双女户父母养老保险制度。
鼓励公民、法人和其他组织筹集资金，兴办养老服务机构，建立以社区为主体的老龄人口服务网络。
第三十条 男满２５周岁、女满２３周岁初次结婚的为晚婚，已婚妇女满２３周岁后怀孕生育第一个子女的为晚育。
职工晚婚的，婚假增加７日；晚育并领取《独生子女父母光荣证》的，产假增加６０日，男方护理假为１５日。休假期间工资照发，福利待遇不变。
农村村民晚婚、晚育的，应当给予相应待遇。
第三十一条 施行计划生育手术的职工，享受下列休假待遇：
（一）放置宫内节育器的，休假３日，７日内不安排重体力劳动，产假期间放置的，产假顺延；
（二）放置皮下埋植避孕剂的，休假５日，产假期间放置的，产假顺延；
（三）取出宫内节育器的，休假２日，取出皮下埋植避孕剂的，休假５日；
（四）施行输卵管结扎术的，休假２１日，产假期间结扎的，产假顺延；
（五）施行输精管结扎术的，休假１０日；
（六）施行人工流产术的，休假１４日，施行中期妊娠引产术的，休假３０日；
（七）经批准施行输卵管复通术的，休假２１日，施行输精管复通术的，休假１５日。
休假期间工资照发，福利待遇不变。
第三十二条 取得《独生子女父母光荣证》的城镇居民，享受下列待遇：
（一）从取得《独生子女父母光荣证》之月起至子女１４周岁止，每月发给独生子女父母奖励费１０元或者一次性奖励1500元；
（二）子女托幼费、医疗费，由其所在单位按照当地规定予以补贴；
（三）职工退休后，由其所在单位每月发给１０元或者一次性发给２０００元补助费。
第三十三条 取得《独生子女父母光荣证》的农村村民，享受下列待遇：
（一）从取得《独生子女父母光荣证》之月起至子女14周岁止，每月发给独生子女父母奖励费10元或者一次性奖励1500元，或者给予相应待遇；
（二）在子女入学、就医、入托、招工、参军等方面给予照顾；
（三）优先列为家庭经济发展的重点扶持对象，在资金、技术、培训和信息服务等方面给予照顾；
（四）年老或者丧失劳动能力后，由当地人民政府给予照顾。
第三十四条 独生子女父母奖励费的支付，按照下列规定执行：
（一）有工作单位的城镇居民，由夫妻双方所在单位各支付50％，仅一方有工作单位或者一方亡故的，由另一方所在单位全额支付；
（二）无工作单位的城镇居民和农村村民，由当地财政支付。
取得《独生子女父母光荣证》的夫妻生育第二个子女的，独生子女父母奖励费不再发放，已领取的部分全部退回。
第三十五条 领取了《独生子女父母光荣证》的夫妻，当其独生子女在未生育下一代之前死亡或者因发生意外而丧失劳动能力后，不再生育或者收养子女的，享受下列待遇：
（一）属于国家机关、事业单位职工的，退休后由其所在单位按照本人标准工资的全额发给退休费，已按其他规定享受全额退休费待遇的，每月增加５元；
（二）属于企业职工的，退休后由其所在单位一次性发给不低于3000元补助费；
（三）男满６０周岁、女满５５周岁的不属于本款第（一）项、第（二）项规定的城镇居民，由当地人民政府一次性给予3000元补助费；
（四）农村村民因病丧失劳动能力或者男满60周岁、女满55周岁的，由乡（镇）人民政府或者集体经济组织每年发给一定数量的生活费，符合国家规定的五保户条件的，依法享受五保户待遇。
终生未生育、也未收养子女的夫妻，可以享受前款规定的待遇。
第三十六条 各级人民政府可以根据本地区经济发展水平和财政状况，对符合再生育条件而未生育子女的公民给予适当奖励。
第三十七条 各地区、各单位可以根据实际情况，在本章规定以外，制定其他优惠措施。

第五章 计划生育技术服务及管理

第三十八条 政府应当建立、健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构（以下统称从事计划生育技术服务的机构）组成的计划生育技术服务网络。
计划生育技术服务机构属非营利的公益性事业单位，其事业经费由财政予以保障。
第三十九条 从事计划生育技术服务的机构应当改善技术服务设施和条件，提高技术服务水平。
对因计划生育手术造成的医疗事故和引起的并发症，按照国家有关规定处理。
第四十条 从事计划生育技术服务的机构和计划生育技术服务人员，应当向接受婚前检查、避孕和节育手术的人员提供生殖健康教育处方和保健教育咨询，指导育龄夫妻根据自身情况，选择安全、有效、适宜的避孕方法，并建立、健全避孕节育术前知情选择同意书制度和术后随访制度，保障育龄夫妻的生殖健康和对避孕方法的知情选择权。
第四十一条 从事助产技术服务的医疗、保健机构和人员，在接生时，发现无生育证明的，应当及时通知当地乡（镇）人民政府或者街道办事处。
第四十二条 夫妻因患不孕症要求实施辅助生育技术的，应持有准许生育的证明。施术单位对无生育证明的，不得为其实施辅助生育技术。
第四十三条 任何单位和个人都必须执行《辽宁省禁止选择胎儿性别终止妊娠规定》，禁止采用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠。
第四十四条 在计划生育技术服务机构或者医疗、保健机构中从事计划生育技术服务的人员，应当分别向市级以上计划生育行政部门或者县级以上卫生行政部门申请办理《辽宁省计划生育技术服务合格证》，按照规定的服务项目提供服务。
申请办理《辽宁省计划生育技术服务合格证》，应当提供相应的执业资格证明和所在单位审查同意证明。

第六章 法律责任

第四十五条 不符合本条例规定生育子女的，按照发现其生育行为时的计征标准计算征收社会抚养费。属于城镇居民的，以所在市上年城镇居民人均可支配收入为计征标准；属于农村村民的，以所在县农村村民上年人均纯收入为计征标准，具体缴纳标准按照下列规定执行：
（一）符合法定再生育条件的夫妻，但未办理批准手续生育的，按照计征标准05倍的标准缴纳；
（二）符合法定再生育的其他条件的夫妻，但女方年龄未满26周岁再生育的，按照计征标准１倍至２倍的标准缴纳；
（三）不符合法定再生育条件多生育一个子女的夫妻，按照计征标准５倍以上１０倍以下的标准缴纳，不符合法定再生育条件多生育二个子女以上的，以多生育一个子女应征收的社会抚养费为标准，按照多生育子女数加倍征收社会抚养费；
（四）超过法定生育子女数量再收养的，比照第（三）项规定的标准缴纳；
（五）未依法确立夫妻关系生育，已满法定婚龄，但在规定的期限内未履行婚姻登记手续的，按照计征标准１倍至２倍的标准缴纳，未满法定婚龄的，按照计征标准３倍至４倍的标准缴纳；
（六）有配偶者与他人非婚生育的，均视为不符合法定条件生育，所生育子女按超过法定生育子女数，由男女双方分别计算，并按第（三）项规定的标准，分别缴纳社会抚养费。
第四十六条 征收社会抚养费，由县计划生育行政部门或者由其委托的乡（镇）人民政府、街道办事处作出书面决定。征收决定的送达、缴纳时限和欠缴处理等，按照《社会抚养费征收管理办法》的有关规定执行。
第四十七条 社会抚养费及滞纳金全部上缴国库，按照国务院财政部门和省人民政府的有关规定，纳入地方财政预算，实行收支两条线管理。社会抚养费的具体征收、缴纳方式，由省人民政府制定。
第四十八条 对按照本条例第四十五条规定缴纳社会抚养费的人员，按照下列规定处理：
（一）产假期间停发工资、奖金，取消福利待遇；
（二）三年内不得晋升职务或者级别，不得享受奖励工资；
（三）五年内不得录用为国家工作人员。
依法应当缴纳社会抚养费的人员，除按前款规定执行外，是国家工作人员的，根据违法情节严重程度，按照人事管理权限分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分；其他人员由其所在单位或者组织给予纪律处分，情节严重的，予以辞退。
第四十九条 未达到计划生育目标管理责任制要求的单位，由其上一级主管部门或者人民政府给予通报批评，当年不得评为文明单位、先进单位和取得其他荣誉称号，对有关责任人员由其所在单位扣发其当年奖金，对直接负责的主管人员和其他责任人员按照人事管理权限给予行政处分。
第五十条 伪造、变造、买卖婚前医学检查证明、生育批准文件、流动人口婚育证明、计划生育医学鉴定证明、《独生子女父母光荣证》和孕情诊断等计划生育证明的，按照《人口与计划生育法》第三十七条规定处理。
第五十一条 违反《人口与计划生育法》和本条例的其他行为，按照《人口与计划生育法》和其他有关法律、法规的规定处理。

第七章 附 则

第五十二条 流动人口的计划生育管理，按照国家和省的有关规定执行。
第五十三条 归国华侨、出国留学人员以及与港澳台同胞、外国公民结婚的我国公民要求生育的，由计划生育行政部门按照国家有关规定办理。
第五十四条 本条例自2003年４月１日起施行。1988年５月28日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第三次会议通过，1992年９月25日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议第一次修订，1997年９月27日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议第二次修订的《辽宁省计划生育条例》同时废止。