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浅析虚假陈述的民事责任

清华大学法学院 余永辉


2002年1月15日，应该是一个很普通的日子；但是在中国证券市场的发展历程中，这又是一个值得纪念的日子。这一天，最高人民法院发布了《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件的有关问题的通知》（下简称《通知》）。一石激起千层浪，它意味着以前禁止受理的证券案件得到了“解禁”。一方面，一些律师事务所已向投资者公开征集委托，进行诉讼代理业务；另一方面，各地中院在极短的时间内相继受理了一批因虚假陈述导致侵权的案件。
我们应该看到，《通知》有力的维护了投资者特别是中小投资者的利益，使他们能够在自己的合法权益遭到发行人、承销的证券公司等作出虚假陈述而受到侵害时，能够依靠民事赔偿程序取得赔偿，尽可能的减少损失。这种损失，是一种基于信赖利益而导致的损失。
众所周知，投资者在证券市场上是有着双重身份。一方面，作为上市公司的股东，享有股东的权利；但作为上市公司的股东，中小投资者在信息、资金、专业知识方面与公司管理层及大股东相比均处于劣势。另一方面，作为证券交易者，中小投资者与证券公司之间存在着严重的信息不对称。 因此，投资者特别是中小投资者通过法律途径要求损失赔偿势在必行，而民事赔偿是最佳的途径。
《证券法》中禁止交易的行为有多种，虚假陈述只是其中的一种。虽然说《通知》只是规定了因虚假陈述导致侵权纠纷的案件可以受理，而不包括内幕交易等；但是《通知》的出台，毕竟是有积极意义的。因为虚假陈述相对于内幕交易和操纵市场，易于被认定，这与我国目前证券市场的发展现状相吻合。可以说，最高人民法院能做到这一点，已经是费了很多的思量，经过了各方面的论证的。
一 虚假陈述的民事责任的涵义
所谓证券市场中的民事责任，指的是上市公司、证券公司、中介机构等证券市场主体，因以虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违反证券法律、法规及规章规定的禁止性行为，给投资者造成损失，依法应当承担的损害赔偿等民事责任。 可见，谈到民事责任，当然离不开承担责任的主体以及承担的责任大小。
具体到虚假陈述而言，指的是对证券市场交易的事实、性质、前景等作出不实、严重误导或者含有重大遗漏的虚假陈述或者诱导的一种证券违法行为。 王保树教授认为，虚假陈述包括三种情形：一是不实陈述；二是重大遗漏的陈述；三是误导性陈述。
这种虚假陈述，违反的是一种诚信义务。江平教授认为，违反诚信义务的民事责任应当确立三条原则：首先，强调它是违反诚实信用义务的民事责任；其次，强调它是侵权行为的民事责任；最后，就是民事赔偿优先的原则。 具体来讲，就是证券信息披露义务人违反了信息披露义务，违反了诚实信用原则，投资者因信赖其虚假陈述而遭受到损失，从而发生民事侵权赔偿问题。这种责任属于侵权责任，而非合同责任或者是缔约过失责任。
既然是侵权责任，它应当满足侵权的构成要件。一般来讲，侵权责任一般有四个要件：（1）损害事实，即投资者受到了损害。（2）因果关系，即这种损害与证券信息披露义务人的虚假陈述之间存在着因果关系。（3）过错的认定与推定，即证券信息披露义务人存在着过错。（4）证券信息披露义务人行为违法，这里指的是违反了信息披露的诚实信用原则。既然是构成侵权，遭受利益损失的投资者就有权利要求得到赔偿。
二、虚假陈述民事赔偿案件，是指证券市场上证券信息披露义务人违反《中华人民共和国证券法》规定的信息披露义务，在提交或公布的信息披露文件中作出违背事实真相的陈述或记载，侵犯了投资者合法权益而发生的民事侵权索赔案件。
该条规定了虚假陈述民事责任赔偿案件的主体和行为。根据《证券法》第63条的规定，这里的证券信息披漏义务人指的是“发行人和承销的证券公司，以及负有责任的董事、监事、经理”，并且他们之间是一种连带关系。
因为在证券交易中，发行人、承销的证券公司及其主要负责人员，能够利用自身掌握信息的优势，发布虚假信息、误导性信息以及有重大遗漏的信息，这样就给投资者尤其是中小投资者以误解或者误导。投资者基于对被批露的信息的信赖，作出了错误的决定，遭受到了损失。本来这些信息披漏义务人负有如实披露信息的诚信义务，但是他们却违反了这一义务。
但是，《通知》对虚假陈述主体的规定，也有不完善的地方。《证券法》只是规定了两类主体，即发行人和承销的证券公司，却忽视了另一类很重要的主体，即发起人。发起人是一级市场发行的概念。 王利明教授也持这种观点，他认为，《证券法》第63条的责任主体并没有包括发起人，此处所说的发起人是上市公司的发起人，它与发行人、董事等属于不同的主体……遗漏对发起人责任之规定是不妥的。
其实，证券市场证券信息披露义务人既包括上市公司、证券公司及中介机构，如会计师事务所、律师事务所、资产评估机构，又包括对信息披露负责的上市公司董事、监事、管理层、承销商、中介机构的经办人员等。这样就会出现这样一个问题，即这些信息披露义务人的责任如何确认？
对发行人和承销的证券公司的责任，学者的意见趋向一致。即不管其是故意还是过失，只要违反了信息披露的诚信义务，给投资者造成了损害，就应当承担民事责任。较复杂的是中介机构的责任认定。有学者认为应该是承担补充责任。 但是补充责任在实践中往往会变成完全免除责任。所以，江平教授主张，应该根据过错大小更是合适，这样不至于使中介机构及其成员完全承担责任（连带责任中），或者完全的免除责任（补充责任中）
笔者认为，江平教授的意见具有可取性。一方面，中介机构毕竟不同于发行人和证券承销公司，有一些信息他们也是不知道的；另一方面，作出虚假陈述的主要还是发行人和证券承销公司，中介机构的危害相对要轻一点。要它完全承担责任不好，完全不承担责任无疑是放纵，最好是对其责任加以区别对待，个案分析。
另外，发行人和证券承销公司负有责任的董事、监事、经理是否应该承担连带责任，笔者认为应该加以慎重考虑。作为公司业务的知情人员，对公司发布虚假陈述，他们是难辞其咎。但是，他们的责任，应该是仅限于《公司法》中规定的范围，即《公司法》第63条中规定，“违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损害的，应当承担赔偿责任。”
三、人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。
该条规定了人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，必须经过中国证监会及其派出机构调查并作出行政处罚决定。这是一种行政程序前置，目前，理论界争论较大的，也就是这一程序的合理性与合法性。
根据民事责任的一般观点，被侵权人只要能够举证自己因侵权人的侵权而造成了损失，就可以提起诉讼，根本不需要行政决定。行政处罚前置，看似违反了民事诉讼的一般原理。但是，最高人民法院作出这一决定，是考虑了中国目前的司法条件和证券市场的成熟状况的。据最高人民法院副院长李国光介绍，主要有两个原因：其一，目前证券市场虚假陈述案件太多，如果没有行政程序作屏障，法院接到的案件数量会太大；其二，民事诉讼中有一个举证的问题，而很多受到侵害的投资者，往往不具有这一方面的知识，这样就存在举证难的问题。 而行政处罚前置，就很好的解决了这两个问题。
笔者认为，这种行政处罚前置，只是在目前我国证券发行市场和交易市场还不完善的情况下采取的一种过渡性措施。这种不完善，包括三个方面，即证券市场不完善、证券法规不完善和司法审理不完善。但是，在实际操作中，行政程序前置也带了一些问题。首先，司法效率将大打折扣。因为一些上市公司为了避免进入民事诉讼程序，而千方百计的拖延时间，比如要求对行政处罚进行复议等。其次，不利于保护中小股东的利益。因为被侵害股东要起诉，必须要等行政处罚作出，而中国证监会及其派出机构作出处罚是要经过调查的。在这一时间内，上市公司的债权人可能早已经起诉冻结了上市公司资产，中小股东可能会丧失获赔的机会。
这种前置程序的设置，最重要的一个原因是证券交易市场瞬息万变，受到损害的投资者很难举证。为此，我们可以借鉴美国的“对市场欺诈理论”（Fraud on the Market Theory）。该理论认为，在正常发展的证券市场下，任何重大不实陈述或者遗漏，均可能影响到股票价格。如果原告能够证明被告作出了公开不实陈述，该不实陈述是重大的，市场价格受到了不实说明或者遗漏的影响，且原告在不实陈述作出后到真相揭露前的时间段内交易了该股票，就可以推定投资人对重大不实陈述或者遗漏产生了了信赖，并受到了欺诈。
所以，受侵害的投资者没有必要证明被告实施了积极的侵害行为——而这也正是投资者很难证明的，而只是证明被告的行为具有某种不法性，这种不法行为是否与损害后果是有因果关系。这样一来就相对的减轻了原告的举证责任，使该诉讼能够很好的进行下去。
四、虚假陈述民事赔偿案件的诉讼时效为两年，从中国证券监督管理委员会及其派出机构对虚假陈述行为作出处罚决定之日起计算。
该条是关于诉讼时效的规定。两年的诉讼时效，是根据一般的民事诉讼时效来确定的，这为投资者通过民事诉讼的手段获得赔偿提供了时间条件。该时效是从作出行政处罚决定之日起起算，这样的话，不计“银广夏”，尚有16家PT、ST上市公司榜上有名。
但是，由于证券市场的虚假陈述由来已久，如果仅仅规定为两年时效的话，像“PT红光”这样的案件就被排除在外。事实也是如此，关于“PT红光”的案件没有在管辖法院成都市中级人民法院受理，而是由上海市第一中级人民法院受理。因此，对一些较特殊的案件，能不能适时延长其诉讼时效，是一个值得注意的问题。
因为诉讼时效是两年，这样的话，可能会导致另一种极端。在中国证监会及其派出机构的行政处罚决定出来后，一些上市公司可能会采取行政复议甚至是仲裁的方式，来拖延时间，以对抗诉讼时效，从而使案件无限制的拖延下去。这种现象也值得警惕。
五、对于虚假陈述民事赔偿案件，人民法院应当采取单独或者共同诉讼的形式予以受理，不宜以集团诉讼的形式受理。
该条规定了虚假陈述民事赔偿案件的受理形式。笔者认为，这里对诉讼方式的限制，也是充分的考虑了当今中国证券市场和司法条件的现实。下面就一一加以分析。
首先是要区分这样三个概念：单独诉讼、共同诉讼和集团诉讼。所谓单独诉讼，指的是诉讼当事人以自己的名义，就特定的民事争议要求人民法院行使裁判权的诉讼。所谓共同诉讼，是指一方或者双方当事人均为两人以上，即原告或者被告或者双方均是多数的诉讼。 按照共同诉讼人之间对诉讼标的的关系，又可以分为必要共同诉讼和普通共同诉讼。
而集团诉讼，有学者认为，它强调多数人在同一法律问题和事实问题上的联系；集团诉讼代表人的产生有选任和默示认可两种方式。 其诉讼参与人可能众多，情况相当复杂，特别是各个当事人买入、卖出股票的时间、数量、价位均会有所不同，故实际操作起来有一定的困难。故此，最高人民法院规定暂不受理集团诉讼，是有一定道理的。
但是，这样的规定，也带来了一系列的问题，主要是诉讼准备工作量太大。该《通知》意味着，每一个原告必须有一份单独的起诉材料，其中包括诉状、所有被告的各种材料、原告进行股票交易的有关交割委托单、委托律师代理诉讼的委托书等。这些工作基本上都是由律师去完成，可谓是卷帙浩繁。
诉讼方式的不确定，直接影响到诉讼费的交纳问题。可能有三种不同的计费方式，即每个原告单独计费交纳，或者每一诉讼代表人所代表的共同原告累计计算交纳，或者是将所有原告的诉讼标的的累计总额视为一个标的的计算交纳。 所以说，诉讼费的交纳问题，还需要最高人民法院的相关解释。
另外，民事诉讼所要解决的是受到侵害的股东的赔偿问题，但是也有可能损害到上市公司当前股东的权益。那么如何保护当前股东的权益，也是一个不容忽视的问题。无论是《公司法》还是《证券法》都没有相关的详细规定。笔者认为，我们有必要引入“股东派生诉讼”制度。当公司的正当权益受到他人损害，特别是具有控制权的股东、母公司、董事和管理人员等的侵害时，股东以自己的名义为公司的利益对侵害人起诉，追究其法律责任。 这样一来，就解决了诉讼主体不适格的问题。
另一个重要的问题是赔偿数额的的确定问题。学术界认为可行的有以下两种方式：（一）无论是违约责任还是侵权责任均应是全部损失赔偿的原则，包括“价差损失、佣金损失、税金损失、利息损失等”。 （二）按照“高买低卖”之间的价差确定，这种简单的算法颇遭非议。两者相比较来说，前一种更有可行性。至于法院采取何种方式，我们将拭目以待。
结 语
从“暂不受理”到“有条件的受理”， 最高人民法院迈出了重要的一步。虽然该《通知》仅仅限于因虚假陈述而引发的民事侵权纠纷案件，但是，我们有理由相信，一旦时机成熟，它必将扩展到因内幕交易、操纵市场引起的民事侵权纠纷案件。
虽然该《通知》有不完善的地方，有待于最高人民法院下发解释；但是，我们不能因此而否认它在中国证券历史发展中的作用。它是我国证券法制建设的一项重大举措，它必将在制裁目前证券市场存在的各种侵权行为和保护中小投资者的合法权益方面起到积极作用，并将推动我国证券市场的法制化进程。


新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区实施《人民防空法》办法
新疆维吾尔自治区人大常委会


（新疆维吾尔自治区第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议于2000年9月22日通过）


第一条 为实施《中华人民共和国人民防空法》（以下简称人民防空法），结合自治区实际，制定本办法。
第二条 人民防空是国防的组成部分，是国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害的活动。
人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。
第三条 自治区人民政府、新疆军区领导全区人民防空工作。县级以上人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。
自治区人民政府人民防空主管部门负责管理全区的人民防空工作；县级以上人民政府人民防空主管部门负责管理本行政区域的人民防空工作。
计划、建设、土地、教育等行政主管部门及邮电行业管理部门在各自职责范围内，负责有关的人民防空工作。
第四条 各级人民防空主管部门，平时担负组织管理各项人民防空建设的任务，战时担负组织指挥本行政区域的城市人民防空。
第五条 人民防空工程的开发利用应当为经济建设和人民生活服务。
按照“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，鼓励单位和个人投资建设人民防空工程。
第六条 人民防空教育是国防教育的一项重要内容。各级人民政府应采取多种形式加强人民防空知识的宣传教育，增强公民的国防观念和人民防空意识，使公民掌握人民防空的基本知识和技能。
学校和其他单位应当按照人民防空法规定有计划、有步骤地组织实施人民防空教育，并接受人民防空主管部门的指导和监督检查。
第七条 人民防空经费由县级以上人民政府和社会共同负担。
县级以上人民政府负担的人民防空建设经费应列入同级财政预算，其比例的确定应当与人民防空需求和国民经济发展水平相适应。
有关单位应当按照国家和自治区有关规定负担人民防空费用。
社会负担人民防空经费办法由自治区人民政府另行制定。
第八条 人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。
单独修建的人民防空工程由工程主体、孔口、口部伪装房、设备设施和配套工程（含变配电室、设备房、仓库、管理房、通信和警报线路等设施）等部分组成。
人民防空工程受法律保护，任何单位和个人均有保护人民防空工程的义务，不得破坏、侵占。
第九条 城市是人民防空的重点。
城市人民防空建设，应当按照国家规定的城市防护类别和标准，有组织、有计划进行。重点加强人民防空重点城市的人民防空建设，其他城市应当结合本地需要和经济发展水平，主要对重要经济目标实行防护。
第十条 县级以上人民政府和同级军事机关应当确定本行政区域内重点防护的重要经济目标。重要经济目标的防护工作由其管理单位负责。
第十一条 城市人民政府应当组织制定防空袭预案，并有计划地组织实施综合性演习；专项防空袭演习由人民防空主管部门组织实施。
第十二条 人民防空主管部门按照国家和自治区有关规定，对下列事项实施监督检查：
（一）城市建设中贯彻执行人民防空防护要求的情况；
（二）重要经济目标落实人民防空防护要求和工程技术措施的情况；
（三）重要经济目标应急抢险抢修方案的制定和落实情况。
第十三条 城市人民政府应当组织人民防空、城市建设、规划、土地等部门，根据国家规定的人民防空工程防空标准，编制人民防护工程建设规划。人民防空工程建设规划应当纳入城市总体规划。
第十四条 人民防空工程用地，由县级以上人民政府土地管理部门按照国家和自治区人民政府的有关规定予以保障。
第十五条 人民防空重点城市新建民用建筑，凡符合下列标准，均应结合地面建筑同时修建平时民用、战时可用于防空的地下室：
（一）新建十层以上或基础埋置深度大于三米（含三米）的九层以下民用建筑，应修建与建筑底层同等面积的防空地下室；
（二）新建九层以下基础埋置深度小于三米的民用建筑，其建筑总面积达七千平方米以上的，按其总建筑面积2％修建防空地下室；
（三）城市规划确定修建的居住区、小区和统建住宅，按一次下达的规划设计任务地面新建总建筑面积的2％修建防空地下室。
前款所称民用建筑是指住宅、旅馆、宾馆、商场、文体娱乐场馆、候车室、候机楼、大中专院校教学楼和办公、科研、医疗用房等非生产性建筑。
第十六条 按照本办法第十五条规定，应当修建防空地下室，但因地质、地形和施工条件等原因不能修建防空地下室的，经所在地人民防空主管部门审核批准后，由建设单位按应建防空地下室建筑面积的现行造价缴纳人民防空易地建设经费，由人民防空主管部门易地组织修建人员掩蔽
工程。
易地建设费的收取标准、使用办法由自治区人民政府另行制定。
第十七条 防空地下室的设计应由具备相应资质等级的设计单位承担，并严格按照国家规定的防护标准和质量标准进行设计。
第十八条 计划、建设（规划）等有关部门在依法审批应建防空地下室民用建筑的建设项目和发放规划、施工许可证前，应由人民防空主管部门对该项目有关防空地下室的文件、资料进行审核。未经审核的，不得发放规划、施工许可证。
第十九条 人民防空主管部门对单独修建的人民防空工程的设计、工程定额和质量进行指导和监督，并组织工程的竣工验收。
结合修建防空地下室的民用建筑，竣工验收时，必须有人民防空主管部门参加，并由人民防空工程质量监督机构对防空地下室的防护标准和质量标准做出认定。
第二十条 结合民用建筑修建的防空地下室，平时由该民用建筑产权所有单位使用和受益，并接受人民防空主管部门的监督。
依照本办法第十六条规定修建的人员掩蔽工程，平时由投资该项工程的单位和个人使用或受益。
第二十一条 人民防空主管部门应对人民防空工程维护管理进行检查，加强对公用人民防空工程的维护管理，使其保持良好的使用状态。
有关单位应当按照国家规定对本单位已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理。
第二十二条 单独修建的人民防空工程禁止擅自拆除。
因市政建设、旧城改造等原因，确需拆除单独修建的人民防空工程的，在报经人民防空主管部门批准后，拆除单位或个人必须在规定的期限内补建相同面积、防护等级的人民防空工程；因客观条件限制不能补建的，拆除单位或个人必须补偿建设相同面积、防护等级的人民防空工程所需
的费用，由人民防空主管部门统一组织修建。
第二十三条 任何单位和个人不得在影响人民防空工程进出和正常使用的范围内设置障碍和堆放物品；不得在危及人民防空工程安全使用范围内进行采石、取土、爆破以及其他影响人民防空工程使用和降低工程防护能力的作业。禁止在人民防空工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放
射性和腐蚀性物品或者向人民防空工程排放废水、废气以及倾倒其他废弃物。
确需在人民防空工程安全范围内建设地面设施和埋设地下管线的，须经所在地人民防空主管部门同意后，方可施工。施工完毕后，由施工单位负责清理现场，恢复原状。
第二十四条 人民防空通信网和防空警报所需线路，由邮电通信部门优先予以提供，并确保畅通。
对人民防空主管部门用于战备的专用无线电台所需频率，由无线电管理部门按照国家的有关规定无偿予以提供。
第二十五条 在人民防空警报设置点或者规划设置点修建高层建筑物的，应当在该建筑物顶层预留警报设施专用房，由人民防空主管部门安装防空警报设施。
第二十六条 违反人民防空法和本办法，依照人民防空法第四十八条规定实施罚款处罚的，按应建防空地下室实际造价5％的标准执行，但最高不得超过十万元。
第二十七条 违反人民防空法和本办法，依照人民防空法第四十九条规定实施罚款处罚，对个人处一千元以上三千元以下罚款，对单位处一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，对个人处三千元以上五千元以下罚款，对单位处三万元以上五万元以下罚款。
第二十八条 在人民防空工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险品，或者故意损坏人民防空设施尚不构成犯罪的，由公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请复议或向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，作出处罚决定机关可以申请人民法院强制执行。
第三十条 人民防空主管部门工作人员违反人民防空法和本办法，有下列行为之一的，由所在单位或有关部门给予行政处分；造成损失的依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对不符合国家防护标准、质量标准的人防工程，做出合格以上质量认定的；
（二）对依法应予审批或办理的有关人民防空建设中的各类申请，无正当理由拒不审批或故意刁难、拖延时间的；
（三）管理不善或工作不负责任，造成人民防空工程损毁的；
（四）滥施处罚、徇私舞弊的其他行为。
第三十一条 本办法自2000年12月1日起施行。



2000年9月22日