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财政部


财政部关于印发《关于进一步加强农业综合开发资金管理的若干意见》的通知

2002年8月26日 财发〔2002〕25号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、农业综合开发办公室，新疆生产建设兵团财务局，农业部，水利部，国土资源部，国家林业局：
现将《关于进一步加强农业综合开发资金管理的若干意见》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中有何意见和问题，请及时反馈国家农业综合开发办公室。
附件：关于进一步加强农业综合开发资金管理的若干意见

附件：

关于进一步加强农业综合开发资金管理的若干意见

为了适应新阶段农业和农村形势发展的需要，进一步加强和规范农业综合开发资金管理，提高资金使用效益，现提出以下意见。
一、农业综合开发资金管理的目标和任务
（一）农业综合开发资金管理的目标。农业综合开发资金管理要以提高资金使用效益为核心，以增加资金投入为保障，以强化管理、合理使用为手段，最终实现资金投向合理，管理规范，运行有序，监督有力，效益显著的目标。
（二）农业综合开发资金管理的任务。坚持国家投入为引导，多渠道、多层次筹集资金；围绕农业综合开发的主要任务和工作重点，合理确定资金投向；依据有关政策与规章制度，严格农业综合开发资金的使用、管理和监督；加强组织领导，提高农业综合开发资金管理的效率与水平。
二、农业综合开发资金的筹集
（一）农业综合开发要坚持和完善“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制，多层次、多渠道筹集开发资金。除中央财政专项安排农业综合开发资金外,地方各级财政要相应落实配套资金,农民筹资投劳要符合有关政策规定。中央财政资金按照无偿与有偿相结合的方式投入,无偿资金与有偿资金的投入比例依据不同项目的性质分类确定(另行规定)。回收的有偿资金继续用于农业综合开发。
（二）各级财政要逐步加大农业综合开发资金投入。“十五”及今后一段时期内，用于农业综合开发投入的财政资金增长幅度应高于“九五”水平。中央财政要根据财力可能逐年增加用于农业综合开发的资金。地方财政要按照规定的比例落实配套资金，地方财政资金与中央财政资金的配套投入比例，依据各省、自治区、直辖市和计划单列市的财力状况分类确定（另行规定）。原则上省级财政承担的配套资金不低于全部配套资金的70%。地方财政配套资金不落实的，要适当调减下一年度的中央财政资金投入。
（三）要在充分尊重农民意愿的前提下，积极宣传、发动、引导农民群众自主投劳和筹集资金（包括现金和实物折资）参与农业综合开发项目建设。
（四）安排农业综合开发项目贷款贴息资金，吸引银行增加农业综合开发贷款投入。积极探索开放性开发、经营性开发和股份制开发方式，广泛吸引各类社会投资、外资以及国际金融组织贷款用于农业综合开发。
三、农业综合开发资金的分配
（一）中央财政农业综合开发资金的分配采取综合因素法。中央农业综合开发资金重点用于农业综合开发潜力大、开发效果好、项目和资金管理质量高的地区。
（二）保证农业综合开发的投入重点。原则上财政资金的70%用于土地治理项目，30%用于多种经营项目。根据各项目区不同的资源状况，可适当调整不同项目的投入比例。
（三）加大科技投入力度。要逐步增加土地治理项目和多种经营项目中的科技推广资金、科技示范项目专项资金的投入。财政资金中科技投入的比例要逐步提高到10%。
四、农业综合开发资金的使用和管理
（一）农业综合开发资金按项目管理。以资金投入确定项目规模，按项目管理资金，上级财政部门向下级财政部门拨借资金必须依据批复的项目计划。
（二）农业综合开发资金要严格按规定范围使用，主要用于新建、改建和加固小型水库、拦河坝、排灌站、机电井、灌排渠系、科技推广、改良土壤、机耕路、农牧机械、草场围栏、畜禽棚舍、水产养殖池与设备、农田防护林、完善农业支持服务体系、农产品生产厂房与设备、农产品产地批发市场等。
（三）农业综合开发资金的使用要坚持“专账核算、专人管理、专款专用”的原则，严禁挤占挪用。各级财政部门必须及时足额下拨财政资金。农业综合开发资金核算必须严格执行国家农业综合开发资金会计制度。
（四）财政部门应根据工程进度及时拨借财政资金，无正当理由，不得任意缓拨或停拨。
（五）财政无偿资金的使用实行县级报账制。要严格按规定的程序和手续及时办理报账，报账凭证经县级农发部门审核后，县级财政部门办理报账手续。要认真审核各种报账凭证的真实性、合法性及准确性。报账资金的拨付实行转账结算，严格控制现金支出。
（六）财政有偿资金的发放原则上实行委托银行贷款方式，要按照“谁受益，谁还款”的原则落实债务人和还款责任人。县级农发管理部门要与受托银行协调配合，明确双方的责任和义务，确保有偿资金的及时投放和按时足额回收。切实加强财政有偿资金管理，防止形成债务风险，对确因国家政策调整、重大自然灾害等不可抗力因素的影响，损失巨大且不能获得补偿，造成无力偿还的有偿资金，可按有关规定申请延期偿还和呆账核销。
（七）加强农业综合开发财政资金支出管理和项目成本核算，严格控制成本开支范围，认真做好项目竣工决算，及时办理项目资产移交，加强农业综合开发资产管理，提高资产使用效益。
五、农业综合开发资金的监督和检查
（一）严格执行各项财经管理制度，建立健全农业综合开发资金审批、使用，管钱、管账相分离的内部监督机制，确保资金专款专用。
（二）项目建设单位要定期向财政部门或农业综合开发部门报告农业综合开发项目资金的使用和项目实施情况。对不按规定使用资金的，财政部门或农业综合开发部门可停拨项目资金或中止项目执行。
（三）各级财政部门和农业综合开发部门要定期对农业综合开发资金的拨付使用情况进行总结分析，于每季度终了时向上级财政部门报送季度报表，年终时编报资金决算。对于报送虚假报表的财政部门和农业综合开发部门，一经发现，要给予通报批评，第二年不再给该地区安排新增资金。
（四）密切配合财政和审计等有关部门，定期或不定期地对农业综合开发资金的筹集、使用和管理进行监督检查。建立违纪违规责任追究制度，对截留、挪用农业综合开发资金等问题进行严肃查处，责令整改，并依法追究有关人员的责任。没有及时整改的，可停拨或缓拨当年项目资金。
（五）建立农业综合开发资金使用公示制。农业综合开发项目建设单位必须将项目资金筹集、使用情况向项目区群众公布，接受民主监督。
六、农业综合开发资金管理的其他要求
（一）各级领导要高度重视农业综合开发资金管理工作，配备得力人员，并保持资金管理人员的相对稳定。
（二）切实加强农业综合开发资金管理人员的培训工作，大力提高财会人员的业务素质。
（三）不断改进农业综合开发资金管理手段，大力推行农业综合开发资金会计核算电算化，提高工作效率和水平。
（四）加强农业综合开发资金管理调查研究工作，增强农业综合开发资金管理工作的科学性、指导性和预见性。不断完善农业综合开发资金管理办法，促进农业综合开发工作进一步发展。
（五）各级财政要根据当地农业综合开发事业发展的需要，合理安排本级农业综合开发事业费。


由法院执行难引起的法律思考①

刘京柱


摘 要：人民法院执行难的问题由来已久，为克服这一难题，各地法院大胆创新，采取了集中清理执行、公告执行、责令被执行人申报财产、限制高消费、举报有奖等方式、方法；法学界的专家、学者也就执行管辖、执行监督、执行权的分配、强制执行与破产宣告的转换乃至强制执行立法等提出了完善司法执行制度、解决执行难的途径。但由于制度规范层面上的缺失，执行实务中的一些貌似合理、合法的做法却成效甚微，甚至悖离了司法公平正义，损害了法院的权威和有关利益相关者的合法权益。本文对法院执行难的问题进行了一些思考，以期抛砖引玉，就教于司法实务和法学理论界的诸同仁处。
关键词：执行难 执行举措 法律与事实评价 规范建议
一段时期以来，困扰人民法院审判工作的执行难问题相当突出，不仅严重损害当事人的合法权益，破坏社会主义法制的尊严，而且影响经济发展和社会稳定。相当数量生效的判决、裁定、调解书得不到如期执行，使人们对司法公正、法律的权威产生疑虑，动摇公民通过正当的或诉讼的途径寻求公正的信心，甚至出现人民群众对政法机关，乃至对党和国家的信任危机。为解决执行难的问题，司法实务界和理论界的法律工作者可以说是见仁见智，出谋划策，人民法院集中清理执行积案行动方兴未艾，公告执行、开庭执行、责令被执行人申报财产、限制高消费、举报有奖等方式、方法纷纷出台；法学界的专家、学者也就执行管辖、执行监督、执行权的分配、强制执行与破产宣告的转换乃至强制执行立法等提出了完善司法执行制度、解决执行难的途径。但毋庸置疑的是，解决执行难这一顽症很难有一味药能收到立竿见影的功效。　　　
应当看到，近年来人民法院采取的各次集中清理执行积案行动，在取得一定成效的同时，也暴露出了一些值得深思的法律问题，笔者不揣浅陋，对此进行了一番思考，不当之处，请司法实务和理论界的诸同仁批评指正。
思考之一：集中清理执行（有的地方又称之为“执行会战”），其实质是一种急功近利的短期行为。既然是“会战”，当然便需集中人力、物力，于是不少法院便从内部各庭科室等抽调人员加入执行积案行动中，或是把案件分配到执行庭以外的其他庭室负责执行。这样做的结果不可避免地出现审判员、助理审判员代行执行员职权，执行业务生疏的庭室及其工作人员参与执行的情况，其执行能力与执行效果往往与专职执行员相形见绌，申请执行人的合法权益能否得到及时有效的保障颇令人怀疑。
思考之二：“中止执行”的不当扩大，影响了人民法院执行工作的公正性，程度不同地损害了人民法院的形象。有的法院为追求集中执行的效果，要求短期（如三个月）内积案执行率要达到一定比例（如80%），又规定中止执行可以算工作成绩，可以作为向当事人交待的结果，于是便出现了中止执行率过高，申请执行人害怕中止执行的结果。
据笔者调查，执行人员滥用中止执行的现象比较突出，片面扩大适用《民事诉讼法》第二百三十四条第一款第（五）项“人民法院认为应当中止执行的其他情形”的规定，滥用自由裁量权，把一些不应中止执行的案件予以中止。由于这一做法未穷尽所有对申请执行人的司法救济措施，不但往往导致损害申请人的合法权益，使申请人对通过诉讼追债丧失信心，而且还会损害法律的尊严，影响社会经济稳定。例如，对被执行人有下列情形之一的作了中止执行处理：（1）所有财产均在不同银行作了贷款抵押；（2）自行停业一年以上，人员解散，法定代表人下落不明；（3）申请人不同意接收被执行人的房地产抵偿债务；（4）被执行人已达破产界限，但未申请宣告破产；（5）被执行人严重资不抵债，固定资产已被外地法院查封，别无其他资产可供执行；（6）因涉及企业改制、职工安置，在职职工及离退休人员上访要求解决就业问题等等。
思考之三：“公告执行”的提法欠严谨，“公告执行”中的一些做法有着不容忽视的负面效应。我国民诉法所规定的执行分当事人自愿履行和强制执行，没有公告执行这一说法。而仅在民诉法第二百二十九条第一款规定，“强制迁出房屋或者强制退出土地，由院长签发公告，责令被执行人在指定期间履行。被执行人逾期不履行的，由执行员强制执行。”依照民诉法第二百二十条的规定，“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定的期间履行，逾期不履行的，强制执行。”根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第279条的规定，人民法院应当在收到申请执行书后的10日内发出执行通知，在该通知中除应责令被执行人履行法律文书确定的义务外，并应通知其承担民事诉讼法第二百三十二条规定的迟延履行利息或者迟延履行金。最高人民法院 1998年7月8日法释[1998]15号《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第24条规定：“人民法院决定受理执行案件后，应当在三日内向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期间内履行生效法律文书确定的义务，并承担民事诉讼法第二百三十二条规定的迟延履行期间的债务利息或迟延履行金”；第26条第一款规定：“被执行人未按执行通知书指定的期间履行生效法律文书确定的义务的，应当及时采取执行措施。”从以上规定可以看出，公告必须符合法定的条件，法院决定受理执行案件后，除强制迁出房屋或者强制退出土地必须由法院院长签发公告，责令被执行人在指定期间履行外，公告并非执行案件的必经程序，亦非强制执行的根据和前提。在执行实践中，主要有两种“公告执行”做法：一是对被执行人在执行通知书指定期间内不履行生效法律文书确定的义务，又不提供无履行能力证据的才采取公告执行措施；二是在被执行人未在执行通知指定期间履行义务的情况下，又向被执行人发出通知，要求其在一个新指定的期间内履行义务或提供有无履行能力的证据，提出履行意见，如果未按该通知要求履行，则法院将在有关新闻媒体上公开暴光并限定期间履行，逾期再不履行，则将视情依法采取强制措施。上述第一种做法将公告作为一种强制执行措施，即通过公告暴被执行人的光，丢其脸面；第二种做法让人觉着法律疲软，毫无威慑力可言。作为代表国家行使执行权的人民法院可以一再给被执行人留面子，一味忍让，两个通知加暴光，在限定期限内仍不履行也仅是视情“依法”采取强制执行措施。可见，公告并非强制执行措施，而更多地是起着揭开蒙在无视法律权威和法院权力的被执行人的面纱的作用。更有的法院在新闻媒体上的公告在选择对象上令人质疑，笔者就曾接触过一位人大代表，他曾直言，法律面前人人平等是社会主义法制的一项基本原则，法律不能因人而异，应加大对有一定履行能力却拒不履行，或是搬出有关领导来说情、抵制法院依法执行的国有企业的执行力度，国有企业欠集体企业、公民个人的钱也应依法及时给付。但令人遗憾的是，有的法院所选择的公告执行对象很少有国有企业，更甭说在执行法院所在地有重要影响的大中型企业了。这一做法正应了一名俗语“老太太吃柿子光拣软的捏”，也有的戏称为“杀鸡给猴看”，但所谓的猴们早已熟视无睹、麻木不仁了，你公开暴光它尚且不怕，更何况敲山震虎呢？
思考之四：强制性破产制度的阙如，既不利于执行效率的提高，又难以满足充分实现执行分配公正的需要。我国现行破产制度未实行破产职权主义，人民法院在民事诉讼程序或民事执行程序中，即使查明债务人不能清偿债务，也不能依职权宣告债务人破产。在人民法院的执行中，查明被执行人不能清偿债务是司空见惯的事，但由于债务人及其债权人未向法院申请宣告企业破产，法院又不能依职权宣告债务人破产，只好暂缓或中止执行，使资源不能得到及时优化配置，甚至造成国有资产的流失。这对有多名债权人申请执行同一被执行人（法人）的案件尤其如此，原因在于被执行人经营不善、濒于或已经歇业，债务沉重，多数陷入资不抵债的境地，被执行人的财产在清偿了前一位或几位申请人后，对其他案件往往便无财产可供执行，而绝大多数债权人又宁愿让债权站在账上也不愿主动申请债务人破产，对此执行法院往往以中止执行方式处理。实际上，这种处理方式是不能从根本上解决问题的，中止执行意味着被执行人将来还有清偿债务的可能，打个比方，中止执行的对象只是个“病人”，而名存实亡的企业是个“死人”，“病人”和“死人”之间的区别不言自明。对名存实亡企业欠债的执行，如仅以中止执行的方式处理，不仅没能从根本上解决案件的执行问题，而且，势必造成该企业债务与日俱增，使与其有正常交易业务的主体所受损害逐渐增大，甚至可能被当事人利用进行招摇撞骗，造成社会危害，影响社会经济秩序的稳定。只有对名存实亡的企业宣告其“死亡”，才能使所有的执行案件同时都得到公平、合理的解决，提高执行的效率，并且有效地维护整个社会经济生活的健康发展。在司法执行中建立强制性破产制度，对不能清偿多起债务的被执行人（法人）宣告破产，有利于提高执行效率，也是充分实现执行分配公正的需要。②
思考之五：执行根据上的先天不足往往成为执行不力、执行难的一个重要原因。依照最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第2条规定，人民法院执行机构负责执行的生效法律文书中属于法院自行制作的有民事、行政判决、裁定、调解书，民事制裁决定、支付令，以及刑事附带民事判决、裁定、调解书。对这些生效法律文书由于是法院自身所出，故当事人申请执行或法院内部移交执行时无需再行审查，而对法定由人民法院负责执行的仲裁裁决和调解书、公证债权文书、行政处罚决定、行政处理决定、外国法院作出的判决、裁定、国外仲裁机构作出的仲裁裁决，人民法院在执行立案时都须对其合法性或效力进行审查、确认。在执行机构执行本院生效法律文书过程中，案外人对执行标的提出异议的，依照民事诉讼法第二百零八条的规定，执行员应当按照法定程序进行审查，理由不成立的予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。最高法院关于适用民诉法若干问题的意见第258条规定，执行员在执行本院的判决、裁定和调解书时，发现确有错误的，应当提出书面意见，报请院长审查处理。在执行上级法院的判决、裁定和调解书时，发现确有错误的，可提出书面意见，经院长批准，函请上级人民法院审查处理。然而司法执行实践中，通过这一程序纠正错误判决、裁定和调解书的几近凤毛麟角。对那些案件当事人及案外人未对生效法律文书提出异议的，执行人员即使发现执行根据错误，但出于“同行相怜”、不愿得罪人、多一事不如少一事等原因，宁可将错就错“死马当活马医”，也不愿费力不讨好去追求司法正义。这种执行根据上的先天不足往往成为执行不力、执行难的一个重要原因。
思考之六：近年来，地方保护主义干扰司法的问题屡见报端，也已成为法院执行难的一个重要原因。1998年，我国南方的两家报纸登载了有关“法院喊冤”的文章，大意是说，法院对来自当事人执行“打白条”的责难备感冤屈，认为之所以造成法院执行难的一个重要因素就是来自地方党政部门的干预，法院不能独立公正司法。在有的地方，外地法院去采取查封、冻结、扣押、划拨、拘留等措施时，需要当地法院和公安部门的允许；有的则要求当地法院制发文件，对某些企业给予特殊保护，比如不允许起诉、判决后不准执行等等。这些做法不但破坏了社会主义法制的统一，损害了法律的权威和人民法院的尊严，而且对受“保护”的企业和地方利益来言无疑是饮鸩止渴，因为在社会主义统一大市场条件下，任何地方、任何企业都不可能闭关自守，靠坑蒙拐骗、地方保护主义的保护伞就能长盛不衰、立于不败之地的。“欠债还钱，天经地义”，企图借助法外特权牟取非法利益、侵害他人合法权益是一种鼠目寸光的行径，也是极其有害的。有人提出改革司法机关地方党政领导的体制，建议党对司法工作的领导，通过党中央对最高司法机关党组的领导和上级司法机关党组对下级司法机关党组的领导来实现，就像军队系统那样。③这对摈除地方保护主义，实现司法独立、公正办案是一种催化剂，应该是利大于弊的。
思考之七：拒不执行判决、裁定罪的调整对象及追究程序的欠具体明确，造成部分执行案件申请执行人的合法权益难以及时充分、有效地实现。拒不执行判决、裁定罪在司法实践中存有不少争议，经人民法院主持达成的调解协议书生效后，能否成为本罪的对象？同样作为执行根据的支付令、仲裁书和调解书、追偿债权、物品的公证债权文书等生效法律文书，能否成为本罪的对象？拒不执行判决、裁定罪由公安机关立案侦查④，人民法院认为拒不执行判决、裁定的行为已构成犯罪的，应当将案件依法移送行为发生地的公安机关立案查处。⑤这是不是先定后审？既然受理执行的法院认为拒不执行判决、裁定的行为已构成犯罪了，又规定法院应当将案件移送行为发生地的公安机关进行立案查处，公安机关是依据法院的意见直接提请当地检察院提起公诉呢，还是等立案侦查完毕认为应提请检察院公诉？立法都不明确。如果接受移送的公安机关认为尚不构成该罪，又当如何处理？这会不会又造成法律上的执行难？关于该罪的调整对象，在刑法修订以前理论和司法界似乎争议还不大，多认为既包括判决、裁定，也包括调解书，支付令；而刑法修订后，则有的认为从立法精神和司法实践需要上来考虑，生效调解书也能成为本罪的对象，因为按照我国民事诉讼法的规定，调解书送达当事人，即具有与生效判决、裁定同等的效力，由人民法院负责执行。拒不执行刑事自诉案件、民事案件、商事案件等诉讼中由法院主持并已生效的调解书的，也可以本罪论处⑥；有的则认为，最高法院已在《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》第一条作了明确规定，刑法第三百一十三条规定的“人民法院的判决、裁定”，是指人民法院作出的，具有执行内容并已经发生法律效力的判决、裁定，并没有扩大解释到作为执行根据的其他生效法律文书，立法机关对此尚无具体明文规定，但从法的严肃性、权威性而言，对该罪不应作扩大解释，即使需作扩大解释，对这种立法意义上的解释，也应由立法机关来行使，而不应由最高司法机关行使；还有的司法人员认为，为满足司法实践需要，有必要将所有由人民法院执行的生效法律文书都作为本罪调整的对象，否则，若只局限于判决、裁定，容易造成法律漏洞，让有能力执行却拒不执行者钻了法律空子。另外，对拒不执行判决、裁定罪由行为发生地（事实上多数为被执行人所在地）的公安机关立案查处，会不会又因地方和部门保护主义而导致执行难？如果法院执行人员被围攻、殴打，向被执行人所在地的公安机关写出情况证明，公安机关是直接作为查处的根据呢，还是仍需进一步调查辨认真伪?法官在其中究竟该扮演什么角色,会不会因此而陷入欲拔不能的尴尬境地?若公安机关不认真依法履行职责,互相推诿,申请执行人要想实现自己的合法权益岂非遥遥无期了吗?
思考之八：强制执行立法，贵在制度创新。当前，人民法院在执行工作主要依据我国民事诉讼法和最高人民法院的有关司法解释，但由于民事诉讼法的某些基本原则和制度并不适用于执行程序，例如，民事诉讼强调调解原则，执行程序中不能调解；民事诉讼强调双方当事人地位平等，强制执行则应强调保护债权人，强制债务人履行义务等等。只有通过单独立法，强制执行的特有原则才能得以体现。尽管最高人民法院的司法解释可以弥补现行立法的不足，体现强制执行的特点，将执行程序具体化，但最高法院毕竟不是立法机关，其司法解释也不具有普遍的约束力，更何况有些司法解释或者超出了授权的范围，或者偏离了立法原意⑦最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》所规定的一些制度，虽说是人民法院执行工作经验的总结和比较成熟的做法，但毕竟不是立法机关经过立法程序制定，不可避免地存在一些瑕疵和疏漏之处,造成执行实践中的混乱。例如,对参与分配的规定,被执行人为公民或其他组织,其全部或主要财产已被一个人民法院因执行确定金钱给付的生效法律文书而查封、扣押或冻结,无其他财产可供执行或其他财产不足以清偿全部债务的,在被执行人的财产被执行完毕前,对该被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人可以申请对该被执行人的财产参与分配。对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。对人民法院查封、扣押或冻结的财产有优先权、担保物权的债权人，可以申请参加参与分配程序，主张优先受偿权；被执行人为企业法人，未经清理或清算而撤销、注销或歇业，其财产不足清偿全部债务的，应当参照上述规定对各债权人的债权按比例清偿。应该说，最高法院的这些规定其初衷是好的，目的是使被执行人有限的财产在多个债权人间得到公平合理的清偿，但参与分配制度操作起来比较复杂，其运用有较严格的条件：申请参与分配的债权人应当向其原申请执行法院提交参与分配申请书，写明参与分配的理由，并附有执行依据，由该执行法院将参与分配申请书转交给主持分配的法院，并说明执行情况。在司法实践中，不好操作的地方主要有以下三点：一是主持分配的法院确定难，也即哪个法院首先查封、扣押、冻结不好确定；二是首先查封、扣押、冻结的法院并无义务向财产所有人（多数即为被执行人）的所有债权人声明已采取了这些保全措施，作为申请参与分配的人难以知悉该情况，往往错失参与分配机会；三是申请参与分配人享有的优先权、担保物权往往被首先查封、扣押、冻结的法院所否定，从而使参与分配制度流于形式；甚至也不排除有的法院搞地方保护主义,采取假查封、扣押、冻结措施，抵制外地法院的主持参与分配权。总之，笔者在此无意批驳最高法院的司法解释，只是认为要想解决执行难、执行乱的问题，必须加大强制执行立法力度，并应首重于强制执行的制度创新，以可操作性的制度来规范执行，以保障当事人公平、合理受偿。例如，在司法执行中建立强制性破产制度，实行破产申请主义与破产职权主义相结合；建立被执行人（指自然人）易服劳役制度、外出报告制度和收入申报制度；建立人民检察院对执行工作的监督制度等等。

注释：
①本文写作于1998年，全文原载于《东方讯报》1998年12月10日、17日等，本次登载略有改动。
②林祖彭、李浩《建议在司法执行中建立强制性破产制度》载《政治与法律》1998年第5期第8—9页
③侯国云、卢尔平 《市场经济条件下执行难的危害、原因与对策》 载《政法论坛》1996年第1期第81页
④1998年1月19日最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第4条第三款
⑤最高人民法院法释[1998]6号《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》第八条第一款
⑥最高法院副院长刘家琛主编《新刑法条文释义》，人民法院出版社，1997年5月第1版第1371页
⑦王?《司法解释的制定、适用及其改革之思考》，载《人民司法》1998年第5期