北京市自然科学基金对外合作交流活动基金管理办法

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由农村土地承包经营权引发的行政
与民事诉讼案件交叉问题的探讨

于树军

近年来，随着《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律规定的贯彻实施，农村产业政策的调整，特别是国家扶持粮食生产实行“两免一补”政策，促进农民增收等政策的出台，极大地调动了农民发展粮食生产的积极性，部分进城务工的农民回流农村，向实际耕种土地的人讨要自己的承包地，由农村土地承包经营权引发的行政与民事诉讼案件逐年增多。各地法院审理案件的做法也不尽一致，笔者通过近年来的审判实践，根据出现不同情况，总结一些不成熟的经验和观点，供各位同仁共同商榷。
一、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的民事案件
农村土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷，农村土地承包经营权纠纷受《中华人民共和国农村土地承包法》及其相关的法规规章和司法解释调整，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。而土地权属纠纷受《中华人民共和国土地管理法》及其相关的规定调整，土地权属争议的处理程序是：首先由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府处理；对人民政府的处理决定不服的，可依法向法院提起行政诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这里的诉讼指的是民事诉讼，法院应当根据相关的法律规定审查土地承包合同的效力来确定土地承包经营权的归属。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”在适用该条款时，如果当事人起诉符合第一款规定的五种情况的，人民法院应作为民事案件受理。只有在不符合第一款规定的前提下，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院才应当告知其向有关行政部门解决。在审判实践中，有的人认为因当事人未实际耕种土地即属于未实际取得土地承包经营权，而告知向有关行政部门解决，法院不应作为民事案件受理。笔者认为这种观点是不正确的，是否取得土地承包经营权还应以土地承包合同为前提。
二、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的行政案件
这类纠纷主要是基于《土地承包经营权证》而引起的。《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包经营纠纷没有设定行政处理程序，但2005年7月《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该规定为特殊情况下涉及农村土地承包纠纷设置了一个行政处理程序。依此规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而申请有关行政主管部门解决，有关行政主管部门未予解决或对解决结果不服向法院起诉的，法院就应当作为行政案件受理和审理。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”为落实该条规定，农业部于2003年11月颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》，对土地承包经营权证的初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确具体的规定。颁发土地承包经营权证属于人民政府依国家职权实施的一种具体行政行为，因此，土地承包当事人对地方人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议向法院起诉的，法院应按行政案件受理和审理。但政府颁发《承包经营权证书》的行为是约束行政行为，行政机关没有自由裁量权，行政审判也只能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以撤销，对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权，没有审查承包合同效力的职权。
三、因农村土地承包经营权纠纷案件而引发民事和行政诉讼案件交叉问题
审判实践中经常会遇到在审理土地承包经营权合同纠纷民事案件时，一方当事人向法院提供出该承包地的《土地承包经营权证书》，审判人员便告之其他当事人先行就《土地承包经营权证书》提起行政诉讼，笔者认为这种做法不妥。第一，《土地承包经营权证书》其他权属证书如《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的取得是有本质区别的。《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的发放是应申请人的申请而进行；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故土地承包经营权的成立是自承包合同生效时，只要承包合同生效，承包人即取得承包经营权，《承包经营权证书》的发放系政府应主动履行的职权和职责，是政府依土地承包合同进行发放的，承包人虽不提出申请，只要承包合同依法成立，即取得农村集体土地承包经营权。第二，《承包经营权证书》的取得虽然亦体现国家的行政管理职能，但更是对平等民事主体民事活动在国家行政权力上的认可。如果在民事诉讼过程中，因一方《土地承包经营权证书》的存在而要求另一方当事人先行通过政府或者行政诉讼予以撤销，政府或行政审判对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权。如果先由政府或行政审判撤销《土地承包经营权证书》，政府或行政审判仅能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以纠正，但对实体内容承包合同无权进行审查。进入行政诉讼程序法院也应告之当事人先行通过民事诉讼确定土地承包合同的效力，因此应当通过先民事后行政的处理方式是解决此类纠纷。行政机关认为承包人不符合颁发《承包经营权证书》的条件，承包人可通过民事诉讼要求人民法院先确认已经取得的承包经营权，然后凭生效的法律文书再向行政机关要求颁发《土地承包经营权证书》，如行政机关不予颁发则可通过行政诉讼解决。第三，物权法第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。该法第一百二十九条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。从这些规定看，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立。是否取得政府颁发的土地承包经营权证书，仅仅决定其能否对抗第三人，这属于民事诉讼中当事人可以直接行使的抗辩权，民事诉讼应一并解决。
农村土地承包经营权纠纷案件，在一方持有《土地承包经营权证书》的情况下，应当先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认，而不应先由行政审判来审查《土地承包经营权证书》。经民事审判确定土地承包合同的效力后，承包人可以依民事判决要求政府核发《土地承包经营权证书》，如政府不予颁发，承包人有权通过行政诉讼要求政府履行颁发《土地承包经营权证书》的法定职责。

黑龙江省黑河市中级人民法院行政庭

安徽省阜阳市人民政府


关于印发《阜阳市食用劣质奶粉受害婴儿救助办法》的通知

阜政发〔2004〕27号


关于印发《阜阳市食用劣质奶粉受害婴儿救助办法》的通知

各县（市、区）、乡（镇）人民政府，市政府各部门、各直属机构：
现将《阜阳市食用劣质奶粉受害婴儿救助办法》印发给你们，请认真遵照执行。



二○○四年四月二十五日

阜阳市食用劣质奶粉受害婴儿救助办法

第一条 为切实维护食用劣质奶粉受害婴儿的合法权益，做好对受害婴儿的救助工作，依据《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 对本市行政辖区内因食用劣质奶粉导致营养不良综合征或因并发症死亡的受害婴儿及其家庭进行救助。
第三条 保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。
县级以上人民政府负责本行政区域内受害婴儿的救助工作。乡、镇人民政府和街道办事处协助做好对受害婴儿的救助工作。
工商、卫生、质监、药监、财政、民政、公安、司法等部门，按照各自职责范围，积极配合做好对受害婴儿的救助工作。
第四条 救助资金的来源为县级以上人民政府财政拨款、社会捐助资金、对违法销售者和生产者的罚款及没收违法所得、没收非法财物变现的资金。
第五条 对市内因食用劣质奶粉已死亡的受害婴儿，由户籍所在地县级人民政府向受害婴儿家庭一次性发放1万元慰问金，并支付其住院治疗期间的医疗费用。
对具有本市户籍且在本市医院治疗的受害婴儿，由其户籍所在地县级人民政府支付其住院治疗期间的医疗费用。
第六条 对受害婴儿实施救助应当符合下列条件：
（一）受害婴儿家庭在本市购买劣质奶粉的有关证明材料；
（二）法定检验机构出具的受害婴儿食用劣质奶粉质量检验报告单；
（三）县级以上医疗机构的住院病历以及医药费、治疗费凭证；
（四）阜阳市食用劣质奶粉所致营养不良综合征治疗专家组出具的鉴定结论。
第七条 对符合本办法第六条规定的受害婴儿的救助，受害婴儿法定代理人可以向户籍所在地民政部门提出书面申请，民政部门会同卫生行政部门审查后，报经同级人民政府批准实施。
发放给已死亡受害婴儿家庭的慰问金，由民政部门直接送给受害婴儿近亲属。
受害婴儿住院治疗期间的医疗费用，经同级人民政府批准后，由财政部门及时拨付治疗医院。
第八条 因销售劣质奶粉造成食用者人身、财产损害的，销售者应当承担赔偿责任。
销售者不能说明劣质奶粉生产者，也不能说明劣质奶粉供货者的，销售者应当承担赔偿责任。
第九条 受害婴儿法定代理人可以直接向销售者索赔，也可以依法向人民法院起诉。
受害婴儿法定代理人通过司法途径对劣质奶粉销售者、生产者进行索赔的，各级司法行政部门应当指派律师积极提供法律援助。
第十条 对劣质奶粉案件的查处实行综合执法，各级公安、工商、卫生、质监等部门应当积极为受害婴儿维权收集证据提供帮助。
第十一条 县级以上医疗机构应当积极做好食用劣质奶粉受害婴儿的救治工作，并及时向当地卫生行政部门报告救治情况。
对受害婴儿拒绝救治的，依法追究该医疗机构主要负责人和直接责任人的行政责任。
第十二条 不按本办法规定对受害婴儿实施救助的，依法追究有关责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第十三条 本办法由市政府法制办公室负责解释。
第十四条 本办法自发布之日起执行。